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房地产税立法在即,如何成为良法

来源:智投天下 房产税 房地产税

  【财新网】(记者 张兰太)房地产税立法可能有这样几个基本问题需要考虑:第一,房地产税开征的依据是不是充分;第二,房地产税的定位是不是准确;第三,房地产税的制度是否合理;第四,房地产税的征收管理是否可行。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建指出。


  胡怡建是5月11日在“新时代房地产税立法的理论与实践”研讨会上做出这番表述的。本次研讨会由中国法学会财税法研究会和上海财经大学共同主办,来自多个高校和学术机构的财税和法学专家在会上探讨了房地产税立法相关的诸多问题。


  虽然2010年上海和重庆就开始了房地产税试点,且中共十八届三中全会提出加快房地产税立法并适时推进改革,但直到今年,房地产税改革步伐才真正加快。2019年政府工作报告中提出“稳步推进房地产税立法”。全国人大常委会工作报告表示,2019年要集中力量,落实十余项重大立法事项,其中包括制定房地产税法。那么,如箭在弦的房地产税立法还有哪些具体问题有待解决?


房地产税有无课征依据


  北京大学深圳研究生院教授满燕云表示,我们现在讲的房地产税的定义是在保有环节对土地以及附着于土地上的房屋设施或房地产整体的评估价值每年征收的税收,而不是在流转过程或其他过程征的税,国外叫不动产税、财产税。


  “如果说一定要开征(房地产税),名称只能定为房地产保有税或者房产保有税。”中国法学会财税法学研究会副会长、华南理工大学法学院教授张富强指出,现在中国有18个税种,涉及房地产的是11个税种,要开征房地产税,应该以将全部房地产的税费清理合并为前提,该合并的合并,该清理的清理,进行深层次的改革才能制定房地产税法。


  不过,首都经贸大学法学院教授周序中认为,目前开征房地产税的正当性不足,时机还不成熟。


  “房地产税理论上有很多依据来源,但是在我们国家关于开征房地产税的分歧依然是比较大。”胡怡建指出,最大的阻力实际上在于中国城市的土地是国家所有的,买了房也只有土地的有限使用权。


  中国法学会财税法学研究会副会长、华东政法大学教授陈少英认为,开征房地产税有其正当性,但也有两个障碍,一个是房地产税开征和土地所有制的关系,特别是中国实行土地公有制;另一个涉及到重复征税的问题,包括与土地出让金的关系。


  满燕云则认为,在公有土地上征收房地产税,这在国际上和理论上已经不是问题。


  “房地产税在土地公有制下为什么还能开征房地产税,是因为房地产税征收的对象就是房屋财产。”中国人民大学商学院财务与金融系教授况伟大指出,无论是作为所有权的房屋的价值,还是作为使用权的地租的价值,“一个是存量资产,一个是流量资产,都具有开征房地产税的依据。土地出让金跟房地产税是两种不同性质的东西,一个是地租,一个是税,这两个不是完全一样的,不是重复征税。”


  “我们要建立一个稳定的、持续增长的财政收入的房地产税基础,必须全面征税,但是现在中国既有商品房,又有非商品房,以及其他各种不同性质的房产,所以我们要思考这个问题,房地产税到底对谁征税、如何征税,如何让房地产税真正成为社会公平公正的税收。”胡怡建说。


房地产税制如何设计


  全国人大常委会预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会原副会长俞光远指出,更为迫切的是如何科学立法,使房地产税法成为一个良法。


  国务院发展研究中心研究员倪红日认为,技术方案的设计包括立法的条款,需要研究和斟酌,但是要实现中国房地产税改革的突破,理念认识重于技术方案。


  中国财政科学研究院公共收入研究中心主任张学诞指出,房地产税制设计中面临一些难点问题,比如征税范围、免征额和税率等。他认为,在征税范围上,为了给以后留出足够的空间,征税范围要尽量大,扩大到所有的房产,包括生产经营用房和非生产经营用房,也包括农村和城市的房产,“但可以通过设定一定的条件给予减免。比如农村,可以设置成免税”;在免征额上,设计一个免征面积比较合理,而不是按照套数,“在立法的时候可以定得宽一些,因为具体执行的时候还是应该由地方来执行,同时还可以设定给地方一定浮动的权限”;在税率上,要分生产用房和住宅,生产用房设定为0.8%-1.2%,居住住宅设定为0.2%-1.2%。


  上海财经大学副校长姚玲珍曾参与上海房产税试点税制方案的设计讨论。她指出,为增强居民的纳税接受度,试点方案仅对新购二套及以上住房的家庭征收,并实行人均60平方米的高减免政策,这使得试点效应远小于社会预期。她认为,立法初始应以顺利推行房产税(住房持有税)为主要目标,考虑房产税收入用于地方政府提供公共服务,所有居民平等受益,应将所有住房产权人、所有住房纳入税收的征税范畴,以家庭所有住房的公允价值为税基,但是税负要适度,秉循生存权不课税及公平原则设计减免政策。她建议,以基于住房特征的差异设计为主,通过累进税率以及从价、从量复合减免等调节住房财富的社会分配;以基于纳税人特征的差异税制设计为辅,兼顾纳税人的税额支付能力。


  姚玲珍进一步指出,持有环节房产税的政策调整需与土地制度、其他房地产税收的改革相呼应,基本保持普通居民家庭税改前后整体房地产租税负担的平衡。


  上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇建议,在立法模式方面要房地一体,优先确保出台,逐步优化完善具体的从量、从价和套数,还有税率设计、评估方法和针对特定情况税收的政策。“光推房地产税可能还不行,房地产税的估价核价制度要进一步完善,实行按房产现值统一从价计征。”


  中南财经政法大学教授庞凤喜建议,房地产税征税范围必须广覆盖,全面征收;居民可以自主选择免税扣除;税率从低,负担从轻。


  俞光远也认为,中国房地产税立法要跟随拓宽税基、兼并税种、降低税率、严格征管的国际税制改革发展趋势,并给予一定税收优惠。


  在山东大学经济学院教授李文看来,目前中国房地产税在实施上有一定约束,首先就是纳税人经济能力约束。“最近这些年房价上涨的幅度远远超过工资上涨幅度,房价工资比差太多,现在如果开征房地产税的话得考虑负担问题。很多居民家庭的房子与其收入水平是严重脱节的。”


  她建议,课征范围要放宽一些,但是可以通过免税或者是其他设计,最好先设定有商品房产权证书的房产先征起来;设置应税面积为计税依据,但也可以考虑对第一套房子即自住房免税;税率上,实行比例税率一开始比较好操作一些;税收优惠方面,一是对房主自住房实行比较普遍低的税率,二是设计一个税收的“断路器优惠”,“优惠资格和优惠力度怎么设定,这是一个很值得研究的问题”;另外,也可以考虑设计一定的税收限制措施。


  中央财经大学财政税务学院副院长任强在会上介绍了中央财经大学房地产税问题研究课题组几年来的研究结论。课题组建议,房地产税税制优化的基本准则可概括为五条:税负公平、注重效率、税入充足、税政得当、透明运行。税制要素设计要尽量宽税基、少减免;对于低收入者和特殊人群可以从财政支出角度补助,尽量不要在税收收入上减免。


房地产税的具体改革路径


  安徽财经大学财政与公共管理学院副院长崔志坤认为,房地产税一定要建立在可操作性的基础之上,具体的征收范围、税率、纳税人等税制设定并不是改革的难点,关键是这些税制设计出来以后能不能顺利地推进。


  上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群建议,在设计房地产税制度的过程中应建立起收支相连的决策机制,“将房地产税进行收支相连,用于提供纳税人‘看得见’‘感受得到’的公共产品或服务,让其直接体会到受益与纳税的对应性,能够极大提高认可和接受程度,有效降低房地产税实施的社会风险。”


  “上海和重庆虽然做了房地产税试点,但是都不属于真正意义上的房地产税,真正的房地产税就像香港的差饷。”庞凤喜也认为,要先明确房地产税税款的使用方向,跟教育、医疗、疗养等等联系起来,让老百姓真正有获得感。


  复旦大学国际关系与公共事务学院副教授张平建议房地产税立法采取渐进改革的路径,初期税率低、减免高,不至于对房地产市场造成很大冲击,减免逐步降低,税率逐步提高,逐步地过渡到理想的房地产税制。以上海和北京为例,以低税率、高减免起步,如税率为0.1%-0.2%,人均减免200万-300万,结合纳税能力和纳税意愿,逐步降低减免额度,逐步提高实际税率。


  西南政法大学商学院副教授葛静认为,房地产税的改革涉及三个层面制度性的纠错:第一个层面更宏观,包括农村土地制度改革、《物权法》完善和房地产税制改革,“只有这个改革到位了,才能解决房地产税正义性的问题”;第二个层面是财政体制改革和房地产税改革的联动,解决的是房地产税受益税的问题,“在房地产税立法之前得确定好,政府把税收上来之后应该用于基层的教育、治安,必须用于这个方面,而不是用于其他方面”;第三个层面是房地产交易税收改革和房地产税改革,要解决对纳税人实质性减税的问题,“房地产交易环节相关的税费必须得删除或者合并,然后再征房地产税。”


  对此,张富强认为,要把房地产税立法建设成为一个房地产税系,由土地使用税、房产保有税和房地产交易税中的增值税3个税种组成,“这样就比较科学,也比较可行”;然后要分步进行房地产税费清理、合并的立法改革,第一个方案是按开发、流转和保有三个环节的先后次序推进,“这需要时间”,而第二个方案是按条件成熟的程度推进。


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